71　ＯＤＡ

人道援助への転換、生活分野支援、後発開発途上国支援

2019年6月

貧困の解消と、経済・社会・環境保全の調和をめざす経済協力へ転換する

　2015年9月の国連首脳会合は、2030年までに極貧や飢餓を根絶する国際社会の新たな共通の行動計画となる最終文書「持続可能な開発目標（SDGs）」を全会一致で採択しました。そのなかで、今日の世界の切迫した状況を次のように述べています。

　「依然として数十億人の人々が貧困のうちに生活し、尊厳ある生活を送れずにいる。国内的、国際的な不平等は増加している。機会、富及び権力の不均衡ははなはだしい。ジェンダー平等は依然として鍵となる課題である。失業、とりわけ若年層の失業は主たる懸念である。地球規模の健康の脅威、より頻繁かつ甚大な自然災害、悪化する紛争、暴力的過激主義、テロリズムと関連する人道危機及び人々の強制的移動は、過去数十年の開発の進展の多くを後戻りさせる恐れがある」

　加えて、資源の減少と気候変動（地球温暖化）による環境の悪化は、人類が直面する課題をさらに悪化させていると指摘しています。

　こうした切迫した状況で、日本政府の取り組み、ODAが果たすべき役割はいっそう大きくなっています。

政府の開発協力大綱の撤回とODA政策の転換を求める

　安倍政権は従来の政府開発援助（ODA）大綱を見直し、2016年2月、「開発協力大綱」を閣議決定しました。この開発協力大綱は、2013年12月に安倍政権が閣議決定した「国家安全保障戦略」を踏まえたものです。「国家安全保障戦略」は「米国と肩を並べて外国で戦争できる国づくり」をめざすもので、防衛大綱、中期防衛力整備計画など軍事分野とならんで、政府開発援助（ODA）も「国家安全保障に関連する分野」と位置づけて、「指針を与える」としていました。

　この大綱は、開発協力を「外交政策の最も重要な手段の一つ」として、「国際状況及び支援対象となる国や課題の我が国にとっての戦略的重要性を十分踏まえ、必要な重点化を図りつつ、我が国の外交政策に基づいた戦略的かつ効果的な開発協力方針の策定・目標設定を行う」としています。本来、ODAの第一の目的は、援助対象国の自立的発展の実現と貧困・格差の解消です。そこからはずれて、日本の「戦略的重要性」などを目標にするのは、本末転倒です。現在、国際的にもODAの本来の目的から外れて、自国（援助国）の利益を優先しようという潮流があるなかで、日本が率先してODAの本来の姿を追求する努力が求められています。

　大綱は、従前のODA大綱の「軍事的用途及び国際紛争助長への使用の回避」という文言を残しつつも、新たに「開発協力に相手国の軍又は軍籍を有する者が関係する場合には、その実質的意義に着目し、個別具体的に検討する」と書き込んでいます。「実質的意義」というあいまいな基準で、従前のODA大綱が認めていない他国の軍や軍籍保持者への支援に道を開くものです。
 　また大綱は、「海上保安能力を含む法執行機関の能力強化、テロ対策や麻薬取引、人身取引対策等の国際組織犯罪対策を含む治安能力維持強化」などへ「必要な支援を行う」としています。こうした「支援」が、地域の緊張を高めたり、軍や警察への支援、軍事転用につながったりする恐れがあります。

　こうした事態は、現地でのNGOの活動に対して、住民の不信や拒否的な態度を招き、せっかくのODAの効果を弱体化させることにつながると懸念されていいます。

　さらに相手国の経済発展に関して、「民間部門主導の成長を促進することで開発途上国の経済発展を一層力強くかつ効果的に推進し、またそのことが日本経済の力強い成長につながるよう」推進するとしています。途上国で、民間主導で経済成長を図れば、富の分配の不公正や、格差の拡大が起きやすいのが実態です。貧困層を対象とした直接的な支援や、富の公正な再分配を促進する支援そのものを重視する対応が不可欠です。しかも、日本経済の成長を目標にした「開発協力」にするというのでは、途上国の自立的発展を損なう可能性が高くなります。こういう方向は、やめるべきです。

　ODAは、軍事的利益や短期的な外交上の利益に従属するものであってはなりません。前述のとおり、日本のODAのあり方をいっそう歪める内容となっており、「開発協力大綱」そのものの撤回を求めます。

　日本共産党は、「アメリカいいなり」という外交から、憲法9条にもとづく自主・自立の平和外交に転換することで、国連憲章の「平和のルール」を本格的に実践し、「人間の安全保障」の実現に向けて、飢餓、貧困、人権侵害を克服し、基礎的社会サービス、環境保全、防災などの課題を達成する平和で公正な国際社会の実現に力を尽くします。こうした転換を図ることで、日本のODA（政府開発援助）を、これまでのアメリカの戦略に奉仕し、大企業の海外進出の条件を整備するものから、発展途上国の自主的・自立的発展と世界の平和に寄与するものに変えるようにします。

――途上国の市民組織と連携し、基本的人権の保障、貧困の解消、格差の是正、男女平等、社会的に立場の弱い人々の保護、環境の保全といった課題に優先的に取り組みます。

――憲法9条を持つ国として、従前のODA大綱で原則の一つであった「非軍事主義の原則」を堅持し、最上位の規範として、軍事転用につながるあいまいさを排除すべきです。

――日本のODAは、経済インフラ分野が半分（2015年）を占めます。経済インフラ偏重をあらため、教育、保健、上下水道など社会セクターへの支援（16％）をODAの中心にします。

――後発開発途上国（LDCs）への援助の比重を高めます。

――日本のODAの規模は、一般会計ベースでは5566億円（2019年度予算）で、1997年度をピーク（1兆1687億円）に減少を続け、2016～19年度とようやく連続で増えましたが、最高時より半減したままです。日本は、国連が2000年代にミレニアム開発目標（MDGｓ）の達成に取り組んでいる時期に、主要な先進国のなかで唯一、ODAを減らしてきた国です。ODA支出額については、GNI（国民総所得）比では0.28％（2018年暫定値）で、先進国の目標として国際的に合意されているGNI比0.7％の実現に向けて努力します。

――ODAを増額するため、「為替取引税」をはじめ、国際連帯税、タックスヘイブン課税の強化も含め、財源を広く検討します。

――世界銀行など支援にかかわる国際機関において、途上国の発言権拡大を求める取り組みを支持します。

――日本の都合を優先したODAでは、相手国で期待された目的を十分に達成することができないケースが多くみられました。日本と支援先国の双方の専門家チームによって、相手国の主体性を尊重し、住民のニーズに第一義的に応えているか、ODAで使用する資器材かどうかなどの観点から、客観的な評価を実施します。その結果を両国で公表し、透明性を確保して、説明責任を十分に果たすようにします。

――ODAの基本理念や、ODAに関する国会の責任と権限を明確にし、NGOの関与の仕方とそれへの支援などを盛り込んで、ODA基本法を制定します。多数の省庁にまたがったODAの内容や予算は統合・整理しつつ、発展途上国のニーズや国際的課題を一元的に受け止め、責任の所在を明らかにして透明性や一貫性を確保する見地から、ODAの実施体制を抜本的に見直すべきです。

――日本の経済協力における官民協力では、民＝企業という場合が多く、ODA予算のごくわずかしか、NGOが参加できる案件がありません。NGOの持つきめ細かい対応や、情報、政策提言などを生かせるよう、ODAの計画から実施までのあらゆるレベルで、NGOの自立性を尊重しつつ、パートナーとして参加を位置づける体制（予算、協議や情報発信の場の提供など）を整えます。

原発や温暖化対策に反する石炭火力の「輸出」を中止する

　安倍政権は日本再興戦略のなかで「インフラシステムの輸出」を掲げ、内閣官房長官を議長にインフラ輸出と経済協力を「統合的に議論する」閣僚会議（「経協インフラ戦略会議」）を設置し、「インフラシステム輸出戦略」を策定しています。2010年には約10兆円（事業投資による収益も含んでいる）だった海外のインフラシステムの受注を、2020年には約30兆円まで拡大することを目標に掲げて、原発や石炭火力の輸出に力を入れています。

　安倍首相が先頭に立ち財界・メーカーとともに売り込みを繰り広げた原発輸出は、結局1件も成功せず、まれにみる外交上の失敗となりました。東京電力福島第一原発事故を起こし、依然として多数の避難者がおり、事故そのものの収束もおぼつかない日本が、他国に対して原発の輸出を進めること自体、重大な問題であり、きっぱりやめるべきです。また火力発電についても、温暖化対策から、いまや石炭火力発電からの段階的廃止を表明し、期限を決定する国が増えています。資金を引き揚げる「ダイベストメント」とよばれる事態や、石炭火力には新たな投資・融資をしないという方針を表明する官民の金融機関も相次いでいます。

　こうした流れに反して、インドネシアの西ジャワ州インドラマユでは、インドネシアの国有電力会社PLNが、100万キロワットの発電所２基を2026年に運転開始する計画を進めています。すでに石炭火発が３基稼働し、近隣では発電所ができてから、呼吸器系疾患などの健康被害が報告され、発電所の温排水によって沿岸で小エビの収穫量が減るなど、環境への深刻な影響もでています。住民が発電所の増設による被害の拡大を懸念しているなかで、増設計画にかかわっているのが、日本の国際協力機構（JICA）です。基本設計や施工監理を支援し、すでに約６億円を貸し付けています。ところがこの計画に含まれる変電施設の工事は、西ジャワ州の環境局から違法だとして作業中止を迫られています。それにもかかわらず、インドネシア政府の要請を受ければ、日本政府は発電所建設そのものへの借款も検討するとしています。

　日本政府による石炭火力発電所の輸出先は、インドラマユだけではありません。パリ協定が発効した１６年以降も、７件の新規事業に公的支援を決定しています。日本が関わる案件での人権侵害や環境破壊が、現地で深刻な問題となっており、官民一体となってこうした事業を強引に進める「輸出」はやめるべきです

アフリカの「開発」にあたっては、現地のステークホルダーの意見を意思決定に十分反映させる

　アフリカのモザンビークでは、日本、ブラジルの協力でモザンビークが主体となって「プロサバンナ事業」という大規模な農業開発計画が進められています。日本のODAの対象であるこの事業で、反対や異議を唱える農民・市民へ政府関係者が付きまといや脅迫、弾圧など、人権侵害が行われてきました。モザンビーク政府やJICAが契約している現地コンサルタント企業が、個別交渉をしたうえで、本事業のマスタープラン公聴会に前向きな回答をした者だけを限定して、事業に参加させ、反対派を締め出すといった問題が起きていると現地NGO（非政府組織）などから指摘されていました。

　モザンビークの状況とプロサバンナ事業について、懸念や批判を持つ内外のNGOからは、「日本側のNGOに対する活動妨害や言論弾圧にとどまらず、モザンビーク国内のパートナーである小農団体や市民社会組織に対する弾圧もさらに進んでいく可能性がある」と深刻な危惧が表明されています。

　JICAには「環境社会配慮ガイドライン」があり、現場に即した環境社会配慮の実施と適切な合意形成のために、ステークホルダーの意味ある参加を確保し、ステークホルダーの意見を意思決定に十分反映すると、なっています。モザンビークで起きている事態は、このガイドラインに、全く反します。小規模農家の営農を守ることは、今年から国連が取り組んでいる「家族農業の10年」の趣旨にも合致します。

　日本政府は1993年以降、自ら主導し、国連、国連開発計画（UNDP）、アフリカ連合委員会（AUC）及び世界銀行と共同で、アフリカの開発をテーマとするTICAD（アフリカ開発会議）を開催してきました。政府は、「経済成長を実現し、その恩恵が貧困層も含めて広く社会に行き渡るような、バランスのとれた安定的な成長を実現する」としていますが、非民主的な排除が問題となり、人権侵害で批判が高まっている政権を後押しする状況となり、日本の外交・ODAにたいする国際的な評価が、損なわれることになります。現地のステークホルダーの意見を十分反映させた意思決定での事業の推進が不可欠であり、それを無視して進めているモザンビークのプロサバンナ事業は中止すべきです。

　モザンビークには今年3月、「南半球で史上最悪」といわれる強力なサイクロンが上陸し、180万人以上が被災し、農地なども甚大な被害を受けました。6月からは乾季が始まって農業が出来ず、食料の緊急支援が必要です。都市でも低所得者が住む地区では、水道の復旧の遅れから清潔な水の入手が困難で、医療体制が弱いなかでコレラ感染が急激に拡大しました。プロサバンナ計画は地元農民の声を反映せず農地を大規模化し、小規模農家が土地の使用権を奪われるなかで、こうした大規模災害は、いっそう貧困を拡大することになります。大規模開発中心の「経済援助」ではなく、貧困をなくすための社会的援助こそ強化すべきです。

「持続可能な開発目標」に立つ経済協力の推進と市民参加の実施体制の確立を

　2030年までに極貧や飢餓を根絶する――国連総会にあわせ2015年9月末に開かれた国連の首脳会合は、国際社会の新たな共通の行動計画となる最終文書「持続可能な開発目標（SDGs）」を全会一致で採択しました。先進国と途上国の貧富の格差を是正し、豊かで公正な世界をつくることを、新たにめざす目標です。17目標169項目を掲げました。総合的・包括的な取り組みが国際社会の合意として要求されているもとで、先進国には率先して取り組む責任があります。

　持続可能な開発とは、「将来の世代のニーズを満たす能力を損なうことなく、今日の世代のニーズを満たすような開発」であり（1987年の国連「環境と開発に関する世界委員会」最終報告）、そのためには環境保全を考慮した節度ある開発が可能であり重要であるという考え方です。

　「持続可能な開発目標（SDGs）」では、この持続可能な開発を実現するために、経済・社会・環境の３つの側面を調和させるべきと強調しています。

　注目すべきことに、国連の「持続可能な開発目標」は、発展途上国だけでなく、「すべての国に適用されるもの」であり、「世界全体の普遍的な目標とターゲット」とされています。これは前例のない画期的な点です。前文では「我々は、人類の貧困の恐怖及び欠乏の専制から解き放ち、地球を癒し安全にすることを決意している。…この共同の旅路に乗り出すにあたり、誰一人取り残さないことを誓う」と述べています。

　安倍政権がすすめる、原発や温暖化対策に逆行する石炭火力の輸出、SDGsがかかげる「誰一人取り残さない」という立場に反するアフリカでのステークホルダーの排除、人権侵害など、日本の途上国支援には、SDGsに照らして大きな問題があります。

　SDGsが掲げる経済・社会・環境の３つの側面の調和を図るために、日本のODAの現状を真摯に検証する必要があります。石炭火力発電や原発の輸出を、成長戦略の名で進めることはやめるべきです。

　SDGsは、途上国だけでなく、先進国を含むすべての国が対象となります。SDGsは「有効で説明性の高い公共機関を発展させる」（ターゲット16.6）ことを目標に掲げていますが、森友・加計問題をめぐる安倍政権の疑惑隠しをみれば、まさに途上国だけの課題ではないことを示しています。アベノミクスによって、格差と貧困が拡大している日本の経済・社会、SDGsが目標(ゴール）をそれぞれ掲げている保健、教育、ジェンダー、ディーセント・ワーク（人間らしい雇用）の現状、温室効果ガスの有効な削減を打ち出せない政府の取り組みなどについて、真剣な検証と転換を図ることを強く求めます。

　官庁だけで実施計画を作成するのではなく、“誰がどのように取り残されているのか”を明確にするために、途上国での人道的支援のために草の根で活動している現地や国内のNGOが確実に作成のプロセスに参加できるようにすべきです。省庁が自らの利益にこだわる「縦割り」の対応の寄せ集めに終わることがないよう、総合的で効果的な連携を可能にする取り組みにすべきです。

ODA事業の有効性を確保するため、推進体制を見直す

　会計検査院の調べによれば、日本がODAの一環として66億6000万円の「円借款」で整備したペルーの下水道施設は、汚水が逆流したり、漏れ出したりする不具合が相次ぎ、本格稼働に至らないまま２年以上、稼働が停止しています。ペルー政府は、施工に関わった東京都内のコンサルタント会社と中国の業者に対し、法的手続きを進める事態となりました。この事業は2008年に政府間で署名されたものですが、13年の試運転開始後、処理場が地盤沈下し、壁面にひび割れが起きていることなどが判明。さらに下水管網の接続不良で汚水がマンホールからしみ出したり、逆流したりする不具合が相次ぎ、16年8月以降、稼働が停止しました。

　JICAも施工管理の実施状況を継続的に確認していず、ペルー政府から報告を受けるまで問題を把握していなかったといいます。JICAがかかわる事業で、このような失態が起き、政府の資金が無駄になったことは深刻な事態です。

　このケースに限らず、設計図が現地の実態にあわない、工事が設計図どおりに行われない、主要な幹線路ができても利用者の接続がなく流量が想定に達しない、流れ込む排水が水質汚染の防止基準をみたさず浄化できないなど、日本政府の資金を投じ、相手国の借金となりながら、環境保全のために機能しない事態が懸念されます。

　政府が短期間でのODAによる施設の完成を急ぐあまり、設計や現地調査、工事の施工状況、できあがった後の利用の実態の把握、事業評価の実施状況の把握などについて、ODAを実施するJICAの実態を含めて、根本的に再チェックする必要があります。事業が有効に機能するよう現地の調査、調整やチェックに必要な手立てや時間を保障し、推進の過程の透明性を高めるよう求めます。